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法律援助制度建设问题研究

学术杂志网   |   2019-07-12

:近年来,东北三省不断提升法律援助经费保障水平,加大对弱势群体法律援助力度。法律援助制度建设不断提升,逐步形成地方法律援助制度体系。与此同时,不断增长的法律服务需求和当前法律援助发展水平不平衡、不充分之间的矛盾也凸显出来,应积极推进东北三省法律援助制度建设改革,构建法律援助协同治理新模式,以充分保障社会弱势群体的合法权益。

关键词:法律援助;制度建设;协同治理新模式;经费保障;东北三省

法律援助制度起源于英国,是为维护公民合法权益,由国家组织实施,以律师为主的专业法律人员为经济困难或残疾公民等社会弱势群体提供减、免费用的法律帮助。法律援助制度是法治文明发展的主要标志之一,维护法律赋予公民合法权益的平等实现,为世界大多数国家采用,是国家保障公民基本人权、维护司法公正的重要手段。我国宪法规定,“公民在法律面前一律平等”,即全体公民不分社会地位、财产状况、年龄、种族、性别等,享有同等权利,承担同等义务,得到法律的平等保护。法律援助制度作为一种维护社会弱势群体利益的制度设计,根本目的就是保障社会弱势群体平等地实现合法权益。党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,经济社会已迈向新的发展阶段,人民群众对法律援助的需求在数量和品质上不断提升,日益增长的法律服务需求和当前法律援助水平不平衡、不充分发展之间的矛盾亟待解决。

一、东北三省法律援助制度建设基本情况分析

(一)法律援助制度建设与法治文明建设的关联性

从我国提出依法治国基本方略以来,对社会主义法治国家理念的认识与理解不断深化,对法治理念中的人权构成要素也不断强化,成熟的法治文明社会中人权价值普遍得到尊重与保障,在法治结构中人权作为基本要素构成了现代法治文明的本质内涵,在现代社会中对人权的确认与保障维护水平构成了评价法治状况的主要指标。应当说,法治文明的“原点”就在于对人权或对居民权利的实现与保障。良好的法治文明建设可以有力地促进区域经济的良性发展,法律的规范化保障了市场交易的安全运作,法律的透明化有利于保障人们对各种利益的预期,公正的司法制度和高效的仲裁机构有利于有效解决人们的利益冲突与矛盾。

法治是东北三省新一轮振兴发展的重要制度资源,法治文明作为软环境建设的重要组成部分,对于区域经济发展、安全稳定、利益分配、矛盾化解具有稳定而可靠的功效。可以看到,加强法治环境建设,塑造法治文明已成为全球城市发展的必要组成部分,法治化也是社会进步的重要标志,评价文明先进与否的主要评价指标。法治化所追求的是发展协调而非简单的发展速度,其通过表达利益诉求和协调利益纷争在整体上推动城市经济社会发展进步,着眼于城市发展的整体发展与长远利益。作为法治文明发展到一定阶段的必然产物,法律援助制度承担着帮助人民群众解决诉讼难问题的任务。在建设社会主义法治国家的背景下,保障社会弱势群体的合法权益,通过健全的制度设计给予社会中经济困难或特殊案件的当事人以法律服务,不仅是社会公共服务事业的必要组成部分,更是实现依法治国方略、全面建成小康社会的重要举措。法律援助的受援对象一般是经济困难、无能力或无完全能力支付法律服务费用的弱势群体,在法律维权方面,社会弱势群体往往面临请不起律师、得不到专业的法律咨询服务的困境,如何使弱势群体得到及时、便捷、有效的法律服务,增强困难企业职工、农民工、未成年人、妇女、残疾人、老年人等弱势群体的援助力度,是完善地方法律援助制度的一项重要课题。中共中央办公厅、国务院办公厅公布的《关于完善法律援助制度的意见》提出,要扩大法律援助范围,综合法律援助资源状况、公民法律援助需求等因素,进一步放宽经济困难标准,降低法律援助门槛,使法律援助覆盖人群逐步拓展至低收入群体。进一步明确了重点援助对象,倡导建立多项机制,拓展法律援助咨询手段,切实保障经济困难公民和特殊案件当事人的合法权益。近年来,东北三省在完善法律援助制度的具体举措、探索法律援助途径、回应民生诉求方面做出了积极有效的探索,将法律援助的触角延伸到人民群众生活的方方面面,在一定程度上消除了对弱势群体的法律援助障碍,满足了人民群众对法律援助服务的基本需求。以吉林省为例,吉林省每年请求法律援助和法律咨询的人员约30万人,其中绝大多数为困难群众和特殊案件的当事人,相继建立7个贫困县法律援助窗口和789个贫困村法律咨询网点,在贫困人口法律援助方面实现了服务全覆盖。再以黑龙江省为例,2018年为农民工、留守妇女儿童、残疾人、军人军属和老年人等群体办理法律援助案件13052件,挽回经济损失1.34亿元。

(二)地方法律援助法律体系逐步构建

我国的法律援助制度始建于1994年,时任司法部部长肖扬明确提出建立法律援助制度,设立该制度的目的在于为贫、弱、残等社会特殊群体以减、免费的方式提供法律帮助,用法律援助的手段保障人民合法权益的平等实现,从而体现社会主义制度的优越性。1995年11月9日,国内首个由政府设立的法律援助机构“广州市法律援助中心”正式成立,标志着我国正式开始探索建立法律援助制度。随后,法律援助制度开始在大中城市试点,形成了以广州、北京、上海、武汉、郑州五个城市为代表的法律援助工作模式,各城市法律援助试点工作积累了丰富的实践经验。在此期间,各城市陆续制定有关法律援助的办法和规定,如《北京市法律援助基金会管理办法》《武汉市律师法律援助办法》《广州市司法局法律援助试行办法》《郑州市律师事务所法律援助规定(试行)》。1996年3月修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第34条规定了刑事法律援助制度的基本原则和框架,首次将法律援助写入法律,成为法律援助制度建设的一个重要里程碑。同年5月15日《中华人民共和国律师法》颁布,并于1997年1月1日起正式施行,其中法律援助制度作专章规定。该制度获得了明确的法律地位,规定公民获得法律援助的范围和律师必须依法承担法律援助义务,为法律援助制度的专门立法奠定了法律基础。1996年8月29日颁布并于同年10月1日起正式施行的《中华人民共和国老年人权益保障法》,在第39条中也规定了法律援助内容。1997年9月,广东省珠海市和清远市颁布《珠海市法律援助办法》《清远市法律援助办法》,成为国内首次以专门政府规章的形式规定的法律援助制度。与法律援助制度建章立制同步,法律援助相关机构也开始筹备设立。1996年12月,司法部法律援助中心获批准成立,为全国法律援助制度的建立和推行提供了有力的组织保障。1997年5月28日正式成立的中国法律援助基金会,则为全国法律援助工作开辟了可靠的资金渠道。1997年5月20日,最高人民法院、司法部《关于刑事法律援助工作的联合通知》,对法律援助的定义、机构、对象、范围、形式、程序、权利、义务、法律责任以及法律援助资金等方面予以明确规定,标志着法律援助制度框架初步形成[1]。1999年4月3日,《青岛市法律援助条例》颁布,成为国内第一个法律援助的地方性法规,之后各个城市法律援助地方性法规陆续出台。

进入新世纪以来,法律援助制度不断发展完善,逐渐形成了中国特色的法律援助制度体系。2001年3月15日,第九届全国人民代表大会第四次会议批准颁布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》,首次将“建立法律援助体系”写入纲要。2003年7月21日,《中华人民共和国法律援助条例》(以下简称《法律援助条例》)正式颁布,并于当年9月1日起施行,标志着我国法律援助工作步入法治化、规范化建设阶段,中国特色法律援助制度基本形成。2015年5月5日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组会议,审议通过《关于完善法律援助制度的意见》(以下简称《意见》)。该《意见》颁布出台以及随后形成的一系列有关政策和规章,成为新形势下推进法律援助工作、完善法律援助制度的纲领性文件。然而,现有的《法律援助条例》由于规定的比较原则、笼统,局限性日益凸显,无法保证法律援助工作的深入开展。围绕党的十九大所做出的战略部署,法律援助立法已列入未来五年立法规划重点项目。

地方性立法权设置的主要目的是为了解决国家层面的法律法规难以有效指导地方具体的发展实际问题,地方性立法一方面承担着将国家层面相关法律法规予以具体化,增加在地方法域内的可操作性;另一方面,在国家法缺位或存在明显不足的情况下,也承担着在法律基本原则之下创制法律的任务。在地方法层面,东北三省在法律援助制度建设上进行了诸多探索,近年来陆续出台一系列法规及规范性文件,形成了以地方性法律援助“基本法”为核心的法律援助地方法律体系。辽宁省陆续出台《辽宁省法律援助条例》《辽宁省法律援助服务规范》《辽宁省法律援助机构建设规范化标准(试行)》等法律法规,以及《辽宁省法律援助办案质量标准》《辽宁省法律援助案件档案立卷归档办法》等规章制度,体现出在坚持和维护法治统一的前提下,将立法的统一性与差异性相结合,将多年来地方法律援助制度的建设经验和成功探索以地方立法的形式确定下来。黑龙江省颁布的《黑龙江省法律援助经费管理办法》,细化了法律援助办案补贴标准,确立了建立办案补贴动态调整机制的原则。吉林省将《吉林省法律援助条例》列入2018年立法计划,并发布草案,明确了法律援助范围和形式,受援人及法律援助人员的权利义务,细化了法律责任,从各个环节突出对弱势群体的保障。吉林省还进一步扩大法律援助补充事项范围,陆续出台、修改《吉林省法律援助业务工作标准》《关于完善法律援助制度的实施意见》等,逐步放宽了经济困难标准,使法律援助工作有计划地向重点人群倾斜。

(三)法律援助经费保障水平不断提升

新常态下,我国整体经济发展从高速增长转向中高速增长,财政收入增速放缓,法律援助经费保障面临的压力逐渐加大,民生及公共服务的刚性支出增多,地方政府债务压力增加,很多政府部门预算被削减,影响到基层地区法律援助经费的投入与拨发。而在另一方面,受援门槛不断降低,援助需求持续攀升,办案费用上升等一系列新问题使得法律援助的经费保障压力越来越大。应当看到,法律援助的经费保障正逐步由单纯的依赖财政投入,向多元化、社会化的保障方式演变。

为了顺应这种变化的趋势,解决法律援助经费保障的基本矛盾,近年来,中央层面探索建立中央补助地方法律援助办案专款与中央专项彩票公益金法律援助项目资金。2009年12月30日,财政部、司法部联合颁布《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),规定从中央集中彩票公益金中安排法律援助项目资金,用于开展针对农民工、残疾人、老年人、妇女儿童的法律援助。应当说,中央专项彩票公益金法律援助项目的实施,是对法律援助工作的重大政策支持,也是在法律援助制度上的一次有益的探索与创新。《暂行办法》颁布以来,有效地维护了困难群体合法权益,在保障和改善民生中发挥了积极作用,在一定程度上满足了新形势下保障和改善民生对法律援助工作的新要求,使法律援助工作在经济社会生活中的作用得到进一步提升。通过高质量的法律援助服务,使受援人获得了法律援助,让人民群众切身感受到司法公正,促进了社会的公平与正义。在该项目的资助下,一大批群体性纠纷案件通过法律途径得到妥善解决,有效地避免了集体上访等情况的发生,实现了保民生、保稳定的宗旨,维护了社会和谐稳定。作为全新的法律援助经费保障制度,中央专项彩票公益金法律援助项目资金,使地方城市在一定程度上缓解了法律援助经费不足和法律援助需求日益增长的矛盾[2]。据统计,2017年,中央专项彩票公益金法律援助项目为辽宁省、吉林省、黑龙江省分别投入资金597万元、381万元、416万余元,资助办理法律援助案件分别为3203件、2296件、2456件。值得注意的是,由于项目确定的办案补贴标准高于一般性财政法律援助经费的办案补贴标准,有力地调动了法律援助案件承办人的办案积极性,也有助于推动地方财政办案补贴标准的提高,产生了多方面的拉动效应。作为法律援助项目的重要组成部分,彩票公益金法律援助项目的创设在很大程度上解决了法律援助经费保障的矛盾与难题,拓宽了法律援助的经费渠道,整合、优化了社会各个方面法律援助的资源,实现了法律援助社会管理模式的创新,获得了显著的社会效益。

二、制约东北三省法律援助深入发展的主要问题

(一)法律援助经费总投入偏低

从法律援助的供给来看,目前东北三省法律援助经费的主要来源依然是财政拨款,受国家及地方财政能力的制约,特别受经济发展下滑的影响,总体上法律援助经费的投入增长率开始放缓,法律援助业务经费预算从占全部财政收入的比例来看仍然很低,开展日常法律援助工作的经费尚不充足,部分地方由于受经费限制无法提供及时援助,与法律援助“应援尽援”的基本要求存在一定差距,还远未达到“应援优援”要求。尽管近年来政府不断加大法律援助经费的投入,但根据人均法律援助经费支出的统计来看,法律援助经费支出仍然处于较低水平。

(二)法律援助供需矛盾加剧

随着东北三省经济社会的发展及法治水平的提高,公民的法律意识和维权意识不断增强,法律援助范围将不断扩大,尤其在社会转型时期各种社会利益关系呈现出复杂局面,全社会对法律援助的需求显著增加,多项指标多年来一直呈现上升趋势。可以预见的是,随着“法治东北”建设的不断推进,法律援助的潜在需求量也会转化为现实需求量,在法律援助需求量进一步扩大而相关经费增长减缓的情况下,法律援助供需之间的矛盾很可能会有所加剧[3]。

(三)法律援助总供给结构不合理

从法律援助的总供给角度看,民事案件占大多数,刑事案件比例偏低,且刑事法律援助案件也远远低于刑事辩护案件总数,这与优先确保刑事案件法律援助,控制限制民事案件法律援助的基本要求相悖,反映出法律援助对刑事司法公平的保障力不足[4]。从经费的使用情况看,直接用于办案的案均经费较少,而相当经费消耗在日常管理项目中,管理经费占比过高,行政化组织模式效率较低。

三、推进东北三省法律援助制度改革的思考

(一)促进法律援助供给与需求的动态平衡

东北三省的法律援助制度尚在经历由传统到现代、从单一到多元、由单向到协同、从管理到治理的转型。法律援助的协同治理模式意味着建构以政府为主导的多元治理主体,在政府的主导下,通过行政化、市场化、社会化等多重运作方式提供法律援助,将政府之外的动力因素纳入法律援助的范畴之中,以达到法律援助社会总供给与总需求的动态平衡。在法律援助的协同治理模式中,地方政府必须占据核心地位,发挥统筹作用,着力于构建规则体系,将法律援助纳入经济社会发展的总体规划之中,包括绩效考核、年度财政预算、民生计划等方面,积极引导、鼓励和培育各种社会力量参与到法律援助中来。就政府自身而言,应进步完善法律援助的组织协调机制,形成统一领导、协调法律援助的工作机制,建立由专门机构牵头的,由公安、检察院、法院、司法行政、信访、劳动保障等职能部门参与的联席会议制度[5]。法律援助协同治理模式中的治理主体除政府部门外,还有律师和律师事务所及社会组织,政府应充分发挥在优化资源配置、保障运行、监督管理等方面的主导作用,将不同的主体整合进入法律援助的协同治理体系,建立各主体之间协商对话、相互合作的共赢关系。

(二)拓展法律援助经费的多元化供给

推进法律援助制度改革、构建完善具有地方及区域特色的法律援助体系,是全面推进依法治省、建设“法治东北”的重要组成部分。自1994年我国开始探索建立法律援助制度以来,20余年间,伴随全面推进依法治国、不断加大保障民生工作的力度,法律援助制度建设得到了快速的发展,在维护社会公平正义、维护社会和谐稳定和促进经济社会发展中发挥了重要的作用。为了适应形势发展的需要,东北三省法律援助制度还需要不断发展和创新。随着法律援助制度在我国的全面深入发展,应全面扩大法律援助覆盖面,包括扩大法律援助组织机构的覆盖面、法律援助宣传工作覆盖面、法律援助服务对象覆盖面和法律援助事项范围,使东北三省法律援助制度全面升级。当前经济发展进入新常态,经济发展和财政收入增速放缓,法律援助经费保障面临实际困难。法律援助经费保障主要来自国家财政拨款,经费投入相对偏低,社会资助、福利彩票、行业和社会捐助等仅占据很小部分。这是由于经济发展不平衡所决定的,东北三省各地区间的法律经费援助也存在着不平衡的现象。单纯依靠国家财政拨款,难以满足群众法律援助需求,这就需要在不断加大财政投入的同时,增大中央及地方补助转款转移支付力度,对欠发达地区进行倾斜性扶持。不断拓宽法律援助资金来源渠道,对资金的供给对象、供给主体资格、供给内容、供给标准、供给程序等事项予以明确规定。充分利用法律援助基金会的方式加强对社会资金的吸纳,发挥其灵活设定资助项目的优势,通过合法运作使基金增值,扩大法律援助使用资金,使基金会募集的资金作为有效的、较为持久的法律援助资金来源,拓宽东北三省法律援助经费的保障渠道。

(三)健全法律援助服务的政府购买机制

在东北三省经济社会转型的背景下,法律援助作为专业性要求较高的公共法律服务,应进一步健全法律援助服务的政府购买机制,尽快形成新型的公共法律服务供给方式。辽宁省在《辽宁省政府购买服务暂行办法》框架下,将法律援助服务项目纳入政府购买服务指导性目录,规范了政府购买法律援助服务的规范化流程;黑龙江省出台《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》,在重新修订的《黑龙江省法律援助经费管理办法》中加大政府购买法律援助的服务力度;吉林省颁布《吉林省政府购买服务管理办法》,将法律援助明确纳入政府购买服务指导性目录当中,为法律援助的社会化提供了必要的基础性规范。在此基础上,东北三省应尽快制定购买法律援助服务相关标准,完善政府购买法律援助服务的地方性法规,通过顶层设计,结合具体情况,制定出可操作性的规定,为地方乃至基层政府购买服务提供原则与方向,包括但不限于在服务范围、购买途径、购买流程、评估监督、部门职责等方面做出相应的规定。具体而言,在法律援助的服务范围方面,按照国务院提出的“逐步加大政府向社会力量购买服务的力度”的要求,制定服务购买目录,结合地方及基层实际,科学选择服务购买的项目及内容;在法律援助服务的购买途径及流程方面,应将制度设计嵌入现有的相关制度当中,同规划与预算制度相协调;在法律援助服务的评估监督方面,应建立科学、合理的监督评估标准,保证法律援助法律服务的质量、效率与效果,引导和推进第三方监督;在部门职责方面,应厘清、明确政府购买法律援助服务各主体如司法行政机关、法律援助机构、承接主体等之间的具体职责,努力构建起互相配合、彼此协调、统一管理、权责明晰、分工明确的长效机制。

作者:刘星显 单位:吉林省社会科学院 法学研究所

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